交通部综合规划司董学博司长 解读《全国内河航道与港口布局规划》
供稿:本站编辑 时间:2018-8-21 点击:283 

    截至2006年年底,我国内河航道通航里程达12.34万公里,主要分布在长江、珠江和淮河水系。可通航500吨级船舶的四级及以上航道15455公里,约占12.5%,可通航千吨级船舶的三级及以上航道8687公里,约占7.0%。全国内河港口拥有生产用码头泊位3万余个,其中万吨级及以上泊位225个。2006年,全国完成内河水运货运量11.61亿吨;全国内河港口完成货物吞吐量20.40亿吨,旅客吞吐量1.28亿人次。


  党中央、国务院高度重视内河水运发展问题,社会各界对发展内河水运也非常关注。自“九五”期以来,中央建立了内河水运建设专项资金,全国内河航道与港口设施建设取得了显著成绩,内河水运货运量持续增长,运输船舶大型化、标准化趋势明显,水运市场日趋活跃,内河水运进入了快速发展的较好时期。全国初步形成了以长江、珠江、京杭运河、淮河、黑龙江和松辽水系为主体的内河水运体系,内河水运的服务腹地有了较大的延伸和扩展,服务质量明显提高,长江已成为世界上完成货运量最大、运输最繁忙的通航河流,为流域经济社会的持续、快速发展发挥了重要作用。


目前存在的主要问题是什么?

  由于历史原因,内河航道与港口建设资金投入不足,基础设施薄弱,高等级航道少,干支航道没有高标准贯通,内河港口专业化泊位少,运输船舶吨位小。同时,内河水运开发涉及不同行业和区域,协调难度大。


与发达国家相比,觉得差距主要在哪里呢?

  近年来,中央与地方各级政府加大了对内河水运基础设施的投入力度,内河高等级航道建设步伐加快,特别是长江干线、西江航运干线、长江三角洲和珠江三角洲水网地区航道条件有了较大改善;各级政府对内河港口的发展也给予了足够的重视,希望通过港口的发展支持和带动当地经济、物流的发展,内河港口建设步伐正在加快。同时,还实施了京杭运河船型标准化示范工程,伴随着我国生产力发展水平的不断进步,我国内河船舶大型化趋势也十分明显。


  为了充分发挥内河水运优势,指导内河水运健康发展,满足客货运量不断增长发展趋势,完善国家综合运输体系,促进水资源综合开发与合理利用,交通部和国家发展改革委根据《中华人民共和国港口法》和《中华人民共和国航道管理条例》,组织编制了《全国内河航道与港口布局规划》。


《全国内河航道与港口布局规划》编制的主要过程是怎样的?

  规划编制工作于2004年正式启动,此前,交通部开展了内河水运发展战略研究、西部地区内河水运发展规划、长江三角洲高等级航道网规划、珠江三角洲高等级航道网规划和长江、珠江等主要水系内河水运发展规划等工作,这些工作成果为本次规划的编制奠定了较好的基础。在本次规划编制过程中,又组织开展了内河运输发展需求分析、航道布局规划方案研究和港口布局规划方案研究等专题论证工作,总结了多年来我国内河水运发展的规律,同时借鉴了欧美内河水运发达国家的经验。交通部、国家发展改革委还分别邀请国务院有关部门、专家和相关省(区、市)发展改革委、交通部门的代表进行了咨询、论证工作,征求了国务院相关部门和地方人民政府有关部门意见,对《规划》进行了多次修改,有关部门和专家的意见在《规划》中得到了较好的体现,使得《规划》更科学、更完善,也更符合我国内河水运发展实际而具有较强的指导性和操作性。


制定《全国内河航道与港口布局规划》的原则是什么?

  大家知道,内河水运是一种运输方式,需要同时处理好与沿海港口、铁路、公路的衔接;同时,内河水运还是水资源综合利用的重要组成,需要妥善处理水运发展与水利、水电、防洪等的关系。因此,对内河航道与港口的规划发展必须统筹考虑、协调发展。在制定《规划》时,我们主要遵循了以下原则:一是适应国家战略和流域经济可持续发展要求,促进区域经济协调发展和对外交流;二是结合水资源条件,加强协调,贯彻水资源综合利用方针,统筹兼顾航运与防洪、排涝、发电、灌溉、供水等的关系,与相关规划衔接,提高内河水运与其他行业协调发展水平;三是充分发挥内河水运优势,加强与其他运输方式的有效衔接,完善综合运输体系;四是注重航道与港口、船舶以及干线与支线的协调发展;五是因地制宜、突出重点、注重效益,妥善处理需要与可能的关系;六是合理和节约使用港口岸线资源,提高资源利用效率。


航道和港口的具体布局方案是什么?

  航道的具体布局方案是在水运资源较为丰富的长江水系、珠江水系、京杭运河与淮河水系、黑龙江和松辽水系及其他水系,形成长江干线、西江航运干线、京杭运河、长江三角洲高等级航道网、珠江三角洲高等级航道网和18条主要干支流高等级航道,简称两横一纵两网十八线的布局,构成我国各主要水系以通航千吨级及以上船舶的航道为骨干的航道网络,规划内河高等级航道约1.9万公里,占全国内河航道里程的15%,其中三级及以上航道14300公里,四级航道4800公里,分别占75%和25%。高等级航道有长江干线,西江航运干线,京杭运河,长江三角洲高等级航道网,珠江三角洲高等级航道网,岷江,嘉陵江,乌江,湘江,沅水,汉江,江汉运河,赣江,信江,合裕线,淮河,沙颍河,右江,北盘江-红水河,柳江-黔江,黑龙江,松花江,闽江。


  主要港口的规划布局方案是形成由28个内河港口组成、以区域主要城市对外辐射的主要港口体系,包括泸州港、重庆港、宜昌港、荆州港、武汉港、黄石港、长沙港、岳阳港、南昌港、九江港、芜湖港、安庆港、马鞍山港、合肥港、湖州港、嘉兴内河港、济宁港、徐州港、无锡港、杭州港、蚌埠港、南宁港、贵港港、梧州港、肇庆港、佛山港、哈尔滨港、佳木斯港。


  《规划》实施后,内河高等级航道和主要港口将遍及全国20个省(区、市),连接56个50万以上人口的城市、27个国家一类口岸,有效实现了主要资源地和消耗地的联接;引导和促进运输船舶大型化、标准化,实现内河水运产业升级和现代化;还可节约大量土地资源、缓解土地资源压力、扩大综合交通运输能力。


《规划》实施之后会对我国内河水运发展带来怎样的影响?

  规划布局的内河高等级航道、主要港口遍及20个省(区、市),连接了50万以上人口的城市56个,占全国的25%,连接了国家一类口岸27个,占全国的29%。实现了主要资源地与消耗地的有效联接以及主要江河的干支直达和江海直达运输,可进一步推进矿产资源开发,促进沿江、沿河产业密集区的形成,推进区域协调发展、可持续发展。


  规划实施后将形成由通航千吨级船舶的高等级航道和主要港口为核心的全国内河航道、港口体系,有效引导和促进运输船舶大型化、标准化,实现内河水运的产业升级和现代化。内河水运优势充分发挥,并与其他运输方式共同构筑完善的综合运输体系。


  到2010年,内河航道通过能力可在目前基础上提高约40%;到2020年再翻一番。船舶航行条件得到明显改善,单位运输成本大幅降低,经济和社会效益显著。


  规划的实施可节约大量土地,尤其是在长江三角洲、珠江三角洲等土地资源匮乏地区建设高等级航道网,是缓解土地资源压力、扩大综合交通运输能力的有效举措。同时,还可以改善生态环境、实现节能减排、减少水土流失,提高部分河道行洪能力,促进水资源综合利用,有利于可持续发展战略的实施。


在港口地区新建很多新的港口,会不会导致港口的吞吐量过剩呢?

  这个问题恰恰是我们《规划》要解决的问题,我们所制定的内河航道和主要港口的布局规划也是想避免出现由于缺乏规划的指导引发的过度竞争造成港口的重复建设。近些年来,中国港口业是发展最快的行业之一,前面我已经说到了港口吞吐量从2001年到现在的变化情况。从目前看,总体上中国的港口业发展是健康有序的,当然我们也要注意适时调控和规划指导。


为了确保内河航道与港口布局规划顺利得以实施,在今后的工作中我们会采取了哪些具体措施呢?

  首先是要建立长期稳定的建设资金的渠道。这主要从三个方面考虑:一是中央要建立专项的资金;二是地方政府财政性的资金对内河的建设要有必要的投入;三是要考虑充分利用市场的机制,扩大社会融资的能力。


  第二,是要严格执行和完善相关的法规,确保内河的水资源、航道资源不被侵害。


  第三,在内河运输当中大力推行船舶标准化,来提高我们现在内河航运的能力、效益。


  当然,其他还有很多涉及到规划层面的,通过技术创新来提高内河水运业的升级,另外还有环境保护等等措施。


在主要政策措施中,首先第一个就是要建立长期稳定的建设资金的渠道。内河航道是公益性基础设施,请问如何建立长期稳定的建设资金渠道呢?

  众所周知,历史上缺乏稳定的资金渠道和足够的资金投入是制约我国内河水运健康发展的主要因素之一。要发挥内河水运优势,实现《规划》确定的目标,必须对内河水运基础设施的公益性属性形成共识,并在此基础上,建立以政府投入为主、发挥市场配置资源基础作用的内河水运基础设施建设资金投入机制,这也是近年来我们对内河水运建设资金政策进行总结和实践的结果。

  “九五”期,在国务院关心下,交通部建立了内河水运建设专项资金,规模虽然不大,但在很大程度上调动了地方各级政府建设和发展内河水运的积极性。“十五”期,交通部继续加大了对内河水运基础设施的投入力度,“十一五”期又进一步加大内河水运建设资金安排力度,以保持全国内河水运发展的良好势头。为了保障《规划》的顺利实施,在中央政府层面,一是充分利用现有政策,稳定内河水运建设专项资金渠道;二是根据建设需求和资金能力,将逐步扩大资金规模,如“十一五”期交通部用于内河水运基础设施的投资额将是“十五”期的两倍,主要用于支持国家内河高等级航道建设,适当支持其他等级航道建设。在地方政府层面,从事权划分而言,除长江干线外,航道建设的事权主要在地方,各级地方人民政府应安排财政性资金投入,进一步统筹交通建设资金,扩大用于内河航道和港口公用基础设施建设的资金规模。

  此外,继续鼓励多种形式建设内河高等级航道,如鼓励利用国际金融组织贷款,鼓励和引导社会资金投资内河水运基础设施建设,在有条件的地方继续实施航电结合、梯级开发,滚动发展内河水运。


内河港口与沿海港口不同,部分内河港口的建设发展完全走市场化道路还存在一些困难,国家对内河港口建设有何扶持政策?

  港口与经济发展有十分紧密的关系,是经济发展水平的一种体现,所以港口建设主要取决于市场,并通过市场化运作实现港口的建设和运营;从发展水平上看,内河港口发展阶段确实与沿海港口有所不同,不少内河港口还没有完全具备通过市场化手段进行建设和发展的条件。因此,政府推动内河港口建设走向市场应成为港口工作的指导思想,特别对经济较为发达的地区,应坚定地坚持市场导向、市场运作的港口发展道路。中西部地区的部分港口目前融资能力较弱,各级政府在一段时间内对以公共服务为主的港口项目还应给予一定支持,这也是促进区域经济协调发展的需要。


为了提高通航能力,包括京杭运河这些历史比较悠久的古老航道,及其沿岸的港口是否需要改扩建工程呢?这些工程是否会对沿岸城市的新规划产生一些影响?

  涉及到对运河资源的保护,也就是历史文化遗迹的保护问题。我注意到社会上有不少人士提出,要把京杭运河列入到申遗的项目保护起来。我本人对此是支持态度,但必须说明的是,申遗活动和大运河充分发挥它的航运功能是不矛盾的。因为大运河的开凿建设从历史上看首先是作为运输功能来发展的,我们不能说因为申遗就把大运河作为景观河流保护,排斥它的运输功能,我觉得这是不恰当的。当然运河在建设过程中、发展过程中一定要注意环境保护,还其原来的历史风貌,这是需要的。


我国内河航道与港口的发展前景如何?还有多大的潜力?

  前面我们也提到了,由于航道的系统治理不够,容易发生堵航、碍航现象。我们从另一个角度分析,近年来出现的堵航现象在原因上发生了一些变化,更多的是由于运输量大、航道能力不足引起的,京杭运河堵航就说明了这一点,这是内河水运需要加快发展步伐的客观要求。根据国外发达国家和我国水运发达地区的投入产出综合分析比较,内河水运具有占地少、能耗低、污染小、运能大等比较优势。加快发展内河水运,可有效缓解流域土地资源紧张状况和大宗物资陆路运输压力,对节约使用能源和减少污染物排放都具有积极作用。因此,加快发展内河水运,符合中央建设资源节约型、环境友好型社会的总体要求,也是完善我国综合运输体系结构、转变交通运输增长方式、实现内河水运又好又快发展的重要举措,内河水运具有广阔的发展前景。


  当然,也应该看到,充分发挥内河水运的比较优势涉及外部环境的协调和内部条件的改善,当务之急是要尽快建成具有一定规模的航道与港口设施,并与海运、铁路、公路有效连接。在《全国内河航道与港口布局规划》(以下简称《规划》)中,我们强调内河航道建设要因地制宜、突出重点,实施分层次开发,在大江大河中下游、平原河网地区和主要支流要加快建设高等级航道,拓展内河港口功能,推广标准化船型,发展智能航运,提高内河水运的技术水平和现代化水平。目前,长江完成的水运量已达到9.9亿吨,是世界上运量最大、运输最为繁忙的通航河流,随着沿江城市经济社会发展,特别是沿江产业布局的加快和临港工业的发展,长江水运发展潜力巨大。


  我们相信,经过一段时期的努力,到2020年,在基本建成干支衔接、沟通海洋的高等级航道,形成与航道发展相适应、布局合理、功能完善、专业化和高效的港口体系,我国内河水运的优势将得以进一步发挥,将在更高水平上提供畅通、高效、安全、环保的运输服务,更好地服务于流域经济社会发展。




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